Agravamento do Quadro de Concentração da Terra no Brasil?

Agravamento do Quadro de Concentração da Terra no Brasil?

Responsável: Gerson Teixeira

Brasília, em 16 de junho de 2010

1. Considerações gerais

Desde as suas origens, notadamente com o regime de sesmarias e com a Lei de Terras de setembro de 1850, a concentração da propriedade fundiária no Brasil foi ampliada e consolidada como marca ao que parece indissolúvel da nossa história. Tanto que o século XXI iniciou com a notícia do IBGE sobre a imutabilidade, nos vinte anos até 2006, dos níveis da concentração da terra no país, conforme apurado pelo último Censo Agropecuário.

Os fatores relacionados à frouxidão dos controles e dos marcos regulatórios sobre o acesso à terra representam o padrão institucional brasileiro graças ao qual foram se constituindo e consolidando a assimetria e demais anomalias na estrutura de posse e uso da terra no Brasil.

Graças a essa marca, fruto da forte influência política das classes dos grandes proprietários rurais, se mantém no Brasil o anacronismo das Leis e normas brasileiras pelo qual são admitidas permissividades descabidas a exemplo da possibilidade concreta do acesso sem limites à propriedade fundiária. Isto, em que pese aparentes vedações ou limites presentes na Constituição de 1988. Contudo, originariamente sem eficácia ou não implementadas. No primeiro caso, por conta dos efeitos de outros dispositivos conflitantes no próprio Estatuto Federal, ou por reinterpretações judiciais; no segundo, por razões até grotescas. Dentre estas, cite-se o discurso utilizado para justificar o não cumprimento do art. 51, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (C.F/1988), vinculado ao disposto no art. 49, XVII, da CF de 1988, que fixa a aprovação prévia pelo Congresso Nacional, da alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares. Pelo referido dispositivo foi definida a revisão,

“..pelo Congresso Nacional, através de Comissão mista, nos três anos a contar da data da promulgação da Constituição, todas as doações, vendas e concessões de terras públicas com área superior a três mil hectares, realizadas no período de 1º de janeiro de 1962 a 31 de dezembro de 1987.

Instalada e executada a CPMI, a pretendida revisão, sem qualquer resultado, levou o Relator ao seguinte desabafo, no seu Relatório: “Não há, portanto, como fugir à triste conclusão com que fechamos este Relatório, qual seja, a de que, sem o necessário aparelhamento do Congresso para cumprimento de missões de tal porte, estaremos condenados ao sentimento de frustração, inevitável a todos quantos para cá vierem imbuídos pelo ideal de bem servir. ”¹

Outra restrição legal aparente à posse ilimitada da terra no Brasil reside na condição imposta pelo art. 5º, XXIII, da Constituição. Pelo texto deste dispositivo, o direito de propriedade está condicionado ao cumprimento da função social. Todavia, o art. 185 do mesmo Estatuto Federal, na prática, revoga tal condição quando torna a propriedade produtiva imune à desapropriação. Ou seja, sendo produtiva, condição bastante fácil de caracterização no Brasil², a grande propriedade pode descumprir os demais graus e requisitos para o cumprimento da função social e, ainda assim, estará imune à desapropriação³.

No contexto do ambiente institucional acima, o Incra, por meio das Estatísticas Cadastrais de 2010, detectou indícios de agravamento, nos últimos anos, do quadro de concentração da terra no Brasil, marcadamente na região Norte. Ou, para ser mais preciso: na Amazônia, o território de expansão do agronegócio.

Essa possibilidade está retratada no confronto desses dados com os seus equivalentes de 2003.

O presente texto está focado para efetuar essa análise com o concurso de parte dos dados das Estatísticas Cadastrais do Incra, objetivando aferir os indícios desse processo. Nesses termos, o documento não é definitivo. Serão necessários estudos cientificamente mais criteriosos para o diagnóstico final a respeito por conta, entre outros procedimentos, da necessidade de maior crítica e depuração de eventuais desvios da fonte dos dados.

Considere-se, em especial, o caráter declaratório do Cadastro do Incra, o que, no caso do Norte (ou da Amazônia), pode ter estimulado “corrida declaratória” nos últimos anos pelas expectativas geradas pelas ações (ou promessas) federais de regularização fundiária na região.

A propósito, conforme se previa, ressalvadas as controvérsias políticas do ‘Programa Terra Legal’, este não tem logrado eficácia até o momento por uma razão simples, afora as de natureza operacionais e de gestão: o instrumento pretende referendar posses sem litígio (mansas e pacíficas) em uma realidade fundiária forjada nos conflitos e desvios em todos os níveis.

Está admitido, pois, o caráter exploratório deste texto. Porém, é mais que tangível a possibilidade de um movimento de aprofundamento da concentração da posse da terra no Brasil, localizadamente no Norte/Amazônia.

Os dados do Incra mostram consistência com o inegável potencial impactante sobre a estrutura fundiária da Amazônia, no caso, de fatores internos e externos que adquiriram relevo desde a década passada. Em um ambiente de flancos regulatórios, provavelmente esses fatores vêm, de fato, provocando expressivo fenômeno de corrida pela terra e pelos bens ambientais no Brasil e, mais especificamente, na Amazônia.

Entre tais fatores, destacamos a “opção brasileira”, reforçada nos anos recentes, pela transformação do país em um grande protagonista no comércio internacional de commodities minerais e agrícolas, incluindo os agrocombustíveis.

No caso agrícola, integra as medidas nessa direção, o expressivo reforço às políticas de estímulos creditícios, tributários e fiscais para a agricultura produtivista; os incentivos para a atração de capital externo para segmentos nobres do agronegócio; e os estímulos para a criação de empresas brasileiras de ‘classe mundial’. Vale sublinhar, ainda, as medidas institucionais, efetivadas ou, em curso, nas esferas fundiária e ambiental, visando a remoção de constrangimentos estruturais para a expansão da grande exploração agrícola.

Ao mesmo tempo, e associadamente, incitam, também, o referido processo, as repercussões fundiárias da procura de terras no país pelo capital externo, movida: (i) pela aposta no mercado global do etanol; (i) para os investimentos das “papeleiras”; (iii) pelo estado de vulnerabilidade da oferta alimentar por conta de sistemáticas quebras de safra em todo o mundo provavelmente já refletindo os efeitos das mudanças climáticas; e (iv) pelas apostas na atratividade dos instrumentos de mercado decorrentes dos Acordos no âmbito da COP do Clima.

Não é possível estimar, com confiabilidade, a escala desse recente movimento de ‘tomada de terras’ no Brasil, pelo capital estrangeiro, em função do descontrole e liberalidade dominante, em parte contidos em 2010 por Parecer da AGU, acolhido pelo Presidente Lula.

O texto disponibiliza um sumário comparativo nacional das duas posições consideradas das Estatísticas Cadastrais com o auxílio de algumas das suas variáveis mais comuns. Em seguida, expomos Tabelas com comentários sobre os respectivos dados, por região do país. Por último, apresentamos uma Tabela (anexo), com os dados gerais por Unidade Federada para 2003 e 2010, sem qualquer análise, mas com a inclusão de uma série de variáveis que permitem os respectivos exercícios comparativos.

2. Aspectos Metodológicos

A base do Sistema Nacional de Cadastro Rural – SNCR envolve as informações cadastrais coletadas, declaradas pelo detentor do imóvel rural e/ou seu representante legal, no último Recadastramento realizado pelo INCRA, em 1992, e pela manutenção cadastral feita com base nos pedidos de atualização cadastral efetuados durante os anos posteriores. No caso, as atualizações de outubro de 2003, e de 26 de janeiro de 2010.

Do tratamento da base de dados do cadastro de imóveis rurais, a opção foi a de restringir a abordagem via a utilização das categorias de classificação fundiária que orientam as políticas agrárias, a saber: minifúndio, pequena propriedade, média propriedade e grande propriedade⁴.

O minifúndio foi instituído no Inciso IV, do art. 4º, da Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964 e definido no art. 22, inciso I, do Decreto nº 84.685/1980, como o imóvel rural de área inferior a um módulo fiscal⁵.

A pequena propriedade encontra-se definida no Inciso II, do art. 4º, da Lei nº 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, como o imóvel rural com área entre 1 e 4 módulos fiscais. A média propriedade, conceituada no Inciso III, do art. 4º, da Lei nº 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, é o imóvel rural com área superior a 4 módulos fiscais e até 15 módulos fiscais. A mencionada legislação omitiu a definição da grande propriedade, a qual, no entanto, passou a ser tida na prática das políticas agrárias como o imóvel rural com área superior a 15 módulos fiscais.

Procuramos sintetizar as informações específicas sobre a estrutura fundiária, agregando-as pelas seguintes variáveis:

• O número e área dos imóveis rurais por cada uma das categorias antes colocadas;

• No caso da grande propriedade, desagregamos as informações apresentando os dados sobre a ‘propriedade produtiva’. Isto, com o propósito de demonstrar a evolução dos seus níveis de utilização produtiva, ou do grau de ociosidade.

Foram excluídos do banco de dados gerado, os imóveis "não classificados”, em decorrência do art. 7º da Lei nº 8.629/93, pois usam dessa prerrogativa, por estarem sendo objeto de implantação de projeto técnico. Por razões óbvias, também não foram incluídos os ‘imóveis inconsistentes’, à medida que registraram incorreções constatadas nas informações básicas constantes da Declaração de Cadastro apresentada.

3. O Quadro Comparativo da Estrutura

Fundiária no Brasil – 2003/2010

Conforme colocado, desconsideramos, nas estatísticas do Incra, os imóveis não classificados, e os inconsistentes, cujas áreas totais no Brasil somam cerca de 3.5 milhões de hectares no caso da Atualização de 2010. Portanto, consideramos para o confronto proposto, os imóveis classificados pelo próprio Incra, e conforme a legislação, nas categorias de minifúndio, pequena, média, grande propriedade e grande produtiva.

Vale esclarecer que, para a grande propriedade produtiva, o indicador utilizado de participação da área, diversamente das demais categorias, está relacionado à área da grande propriedade, e não, à área total dos imóveis.

Feitos esses esclarecimentos, a Tabela 1 apresenta a posição agregada nacional para as categorias cima, nas posições de 2003 e 2010:

Tabela 1 - Brasil – Imóveis Rurais: Número e Área

2003 e 2010

Tabela 1-A – Indicadores comparativos

• Refere-se à participação nas respectivas áreas totais das grandes propriedades

Das Tabelas acima, são possíveis conclusões como:

• o número de imóveis rurais cresceu de 4.288.672, em 2003, para 5.167.476, em 2010, e as respectivas áreas cadastradas, de 416.112.784 hectares, para 568.258.741 hectares (36.5%).

• As áreas de todas as categorias apresentaram variação positiva, sendo as grandes propriedades as que apresentaram o maior incremento: 48.4%, taxa que resultou da incorporação adicional, por essa categoria, de 104 milhões de hectares, dos quais, 73 milhões de hectares, ou 70%, na região Norte. Ao se considerar o território da Amazônia Legal (neste caso incluindo inadequadamente, para simplificação, todo o estado do Maranhão), conclui-se que praticamente a área ampliada das grandes propriedades, de 2003 a 2010, ocorreu naquela região, conforme demonstramos na sequência.

• Esse acréscimo de área das grandes propriedades correspondeu a 68% do acréscimo geral das áreas dos imóveis rurais no período, de 152 milhões de hectares.

• Com os resultados acima, em 2010, as grandes propriedades passaram a deter 56.1% da área total dos imóveis contra 51.6% em 2003.

• As demais categorias sofreram redução na participação das áreas respectivas nas áreas totais:

• Minifúndio: de 9.4%, para 8.2%;

• Pequena: de 17.8%, para 15.6%;

• Média: de 21.2%, para 20%;

• Já, a participação das áreas produtivas das grandes propriedades declinou de 37.7% em 2003, para 28.3%, fato obviamente sugestivo do aumento relativo do grau de ociosidade nos grandes imóveis.

4. O Quadro por Região

Região Norte – Com base na Tabela 2, assim resumimos as alterações de 2003 para 2010:

• A área total cadastrada experimentou aumento expressivo de 90.5% no período. Portanto, praticamente dobrou, de 2003 a 2010;

• Grandes propriedades: crescimento da área, de 133%, passando de 54.8 milhões de hectares em 2003, para 127.8 milhões de hectares.

• Médias propriedades: ampliação da área, em 33% (4.6 milhões de hectares)

• Pequenas: aumento de 2 milhões de hectares

• Minifúndios: aumento de 1.2 milhão de hectares.

• No entanto, ainda que tenha ocorrido a expansão absoluta de áreas para todas as categorias, quando se considera a participação da área de cada uma delas, em relação às áreas totais dos imóveis rurais, somente as grandes propriedades tiveram incremento. Representavam 61% das áreas em 2003 e passaram para 75% em 2010. As demais tiveram as seguintes reduções:

• Minifúndio: de 8.4% para 5.1%;

• Pequena Propriedade: de 15% para 9%;

• Média Propriedade: de 15.5% para 11%;

• Na Amazônia (incluindo todo o MA), a área cadastrada aumentou de 177 milhões de hectares para 284 milhões de hectares (107 milhões ha, ou 61%)

• Dos 107 milhões há ampliados, 90 milhões, o equivalente a 84% dessa expansão de área, se deu na categoria das grandes propriedades

• Considerando a participação de área de cada categoria com as respectivas áreas totais dos imóveis em 2003 e 2010, o quadro é o seguinte:

• minifúndios: participação caiu de 8.2% para 4.6%

• pequenas propriedades: detinham 12.8% da área e declinaram para 9.8%

• médias propriedades: de 18% em 2003 passou para 14.7% em 2010

• grandes propriedades: a única categoria que teve incremento na participação na área, subindo de 63% para 71%.

Tabela 2 – Região Norte – Imóveis Rurais: Número e Área

2003 e 2010

Região Nordeste - com Base na Tabela 3, assim resumimos o quadro no NE:

• A área total cadastrada aumentou 30% no período;

• A categoria que teve maior ganho de área foi a grande propriedade: 37% seguida pela média, com 36%

• A participação da área produtiva sobre a área das grandes diminuiu de 21% para 17%

• em relação à variação ocorrida na participação das áreas de cada categoria nas respectivas áreas totais, o quadro foi o seguinte:

  • Minifúndio: queda de 16% para 14.7%

  • Pequena Propriedade: queda de 24% para 22%

  • Média: aumento de 23% para 24%

  • Grande: aumento de 39% para 39%

• A área produtiva das grandes propriedades foi reduzida de 21% para 17%

Tabela 3 – Região Nordeste – Imóveis Rurais: Número e Área

2003 e 2010

Região Sudeste – nessa região, o crescimento das áreas de médias e pequenas propriedades (24.5% e 18.6%), bem acima ao das grandes (6.6%), teria constituído fato positivo na direção de uma maior simetria fundiária, não fosse o incremento significativo das áreas de minifúndios (24.2%);

Quando se coteja a participação das áreas de cada categoria nas áreas totais dos imóveis rurais nos anos correspondentes, tem-se que a pequena se manteve estável (25%); a média cresceu de 28% para 30%; os minifúndios, de 10.7% para 11.4%; e as grandes tiveram redução de 35.6% para 32.6%.

A área total produtiva das grandes propriedades que correspondia a 58.8% da área total das grandes em 2003, caiu para 54.5% em 2010. (Tabela 4)

Tabela 4 – Região Sudeste – Imóveis Rurais: Número e Área

2003 e 2010

Região Sul - com Base na Tabela 5, destacamos no quadro no Sul:

• a área cadastrada dos imóveis rurais cresceu 24% no período;

• a média propriedade foi a categoria que teve a maior expansão de área (36%), seguida da grande, 23%. Em seguida, o minifúndio cuja área cresceu 20%. O crescimento de área das pequenas foi de 18%;

• a fração produtiva das grandes propriedades cresceu de 57.3% para 68.5%;

• em termos de participação da área de cada categoria nas áreas totais dos imóveis, houve a manutenção dos minifúndios (17%) e das grandes (33%); a pequena redução das pequenas (de 30% para 29%); e a discreta ampliação das médias (de 20% para 22%).

Tabela 5 – Região Sul – Imóveis Rurais: Número e Área

2003 e 2010

Região Centro-Oeste – alguns pontos a destacar:

• Crescimento da área cadastrada: 18.5%;

• Todas as categorias tiveram incorporaram área; a média principalmente (36.3%); grande (23.2%); grande produtiva (47.3%); pequena (18.1%) e minifúndio (20.2%);

• As grandes controlam 67.3% da área total dos imóveis rurais da região (Tabela 6)

Tabela 6 – Região Centro-Oeste – Imóveis Rurais: Número e Área

2003 e 2010

ANEXO – Unidades Federadas - Imóveis Rurais: Número e Área

2003 e 2010

ACRE